تمرکز زدایی و حکومت محلی (باب اول - فصل اول)

(باب اول - فصل اول)

فهرست فصل اول

پیش گفتار مترجم:       

مقدمه:

مفهوم و ابعاد تمرکز زدایی      

نخست: تعریفات تمرکز زدایی          

دوم: ابعاد و روش های تمرکز زدایی

1-  ابعاد تمرکز زدایی

أ‌-         تمرکز زدایی سیاسی           

ب‌-       تمرکززدایی اداری 

ج‌-       تمرکز زدایی مالی 

د‌-        تمرکز زدایی اقتصادی یا تمرکز زدایی بازار      

2-   روش های تمرکز زدایی    

ü      عدم تمرکز اداری (Deconcentration)  

ü      نمایندگی (Delegation)          

ü      واگذاری (Devolution)          

نقاط مثبت و منفی ممکن در تمرکز زدایی      

نخست: نقاط مثبت تمرکز زدایی         

الف- مهم ترین مزایایی تمرکز زدایی از لحاظ سیاسی، اجتماعی و اداری

ب- مزایای اقتصادی تمرکززدایی       

دوم: آثار منفی ممکن در تطبیق تمرکز زدایی     

مفاهیم مرتبط با تمرکز زدایی

نخست: حکومت محلی و اداره محلی

دوم: حاکمیت محلی (Local Governance)        

1-      دلایل تحول از حکومت محلی به حاکمیت محلی         

2- تعریف حاکمیت محلی      

3- ویژگیهای حاکمیت محلی خوب       

مفهوم عدم تمرکز در قانون اساسی بعضی کشورها    

خلاصه   

__________________________________________

پیش گفتار مترجم:

از دو سده به این سو کشور مان درگیر بحران است. شاید عوامل مختلف سبب این بحران گردیده باشد اما در چند دهه اخیر گاهی انگشت به سوی "نوع نظام حکومتی" رفته است. در محافل سیاسی خواست های تطبیق "نظام غیر متمرکز" مطرح شده است، ولی در بین مردم عوام چگونگی نظام غیر متمرکز روشن نیست. ما به ترجمه باب اول (و در صورت علاقمندی خوانندگان باب دوم) کتاب "تمرکززدایی و حکومت محلی"  اثر دکتر سمیر عبدالوهاب به هدف روشن ساختن مفهوم، روش، ابعاد، مزایا و عیوب تمرکز زدایی می پردازیم.

دکتر سمیر عبدالوهاب از استادان گرامی من و استاد اداره در دانشکده اقتصاد و علوم سیاسی دانشگاه قاهره می باشد، از جمله آثار او این کتاب است که در آن دانشکده تدریس می گردد. این کتاب دارای سه باب است که باب سوم آن ویژه مصر می باشد و از ترجمه آن صرف نظر شد. در نظر است تا باب اول این کتاب که حاوی پنج فصل می باشد را به زبان دری بر گردانیم.

در باب اول به این موضوعات پرداخته شده است: فصل اول به مفهوم تمرکز زدایی، فصل دوم به رابطه بین تمرکز زدایی و دیمکراسی و حقوق بشر، فصل سوم به رابطه بین تمرکز زدایی و توسعه و مبارزه با فساد، فصل چهارم به ساختار حکومت محلی، و فصل پنجم به چارچوب محیطی برای تمرکز زدایی و حکومت محلی.

این ترجمه حتما بدون نقص نیست، خوانندگان برای همکاری می توانند برای رفع نواقص با ما تماس گیرند.

                                                                                                         به امید فردای بهتر

                                                                                                           صمیمی سبزلی

                                                                                                       کابل، زمستان 1391

 ___________________________________________

فصل اول

عدم تمرکز و حکومت محلی: چارچوب مفهومی

مقدمه:

از اواخر سده بیستم در بیشتر کشورها از جانب موسسات بین المللی و رهبران سیاسی علاقه روز افزونی به مفهوم "تمرکز زدایی" رو نما شده است و پیامد آن در جهان پیشرفت های سیاسی، اقتصادی و تکنولوژی را شاهد هستیم. در خیلی کشور ها بخش از سلطه و صلاحیت به واحد های محلی انتقال یافت و سبب قدرت گرفتن واحد های محلی گردید و ارگان های محلی را بیشتر مسئول و جوابگوی اجتماعات محلی شان گردانید، روی شفافیت و برنامه ریزی دراز مدت که بیشتر مطابق خواست ها و نیازمندی های مجتمع های محلی باشد تاکید شد.

در دهه هشتم سده بیستم تعداد از کشورها به خاطر فشار تمویل کنندگان بین المللی پیشگام تمرکززدایی برای اصلاح ساختار اقتصادی شان شدند و به هدف  استفاده اعظمی از منابع، بعضی مسئولیت های پرداخت و تمویل از حکومت مرکزی به حکومت های محلی سپرده شد و نظارت حکومت مرکزی کاهش یافت.

در حقیقت تمرکززدایی در نفس خود هدف نیست بلکه فلسفه آن توانمند سازی شهروندان در اتخاذ تصامیم است که سبب رشد وانکشاف مجتمع شان گردد.

در این فصل ما به بیان مقصود و مفهوم تمرکز زدایی، اداره محلی، حکومت محلی، حاکمیت محلی و شباهت ها و اختلاف ها به اضافه ابعاد و مزایایی عدم تمرکز می پردازیم. همچنان روی اصطلاحاتی بحث می کنیم که از آن عملیه توزیع سلطه و مسئولیت بین حکومت مرکزی و واحد های محلی تعبیر می شود.

مفهوم و ابعاد تمرکز زدایی

با توجه به اهمیت روز افزون تمرکز زدایی، دیدگاه های گوناگونی برای تعریف آن مطرح شده است. در زیر به توضیح مفهوم و ابعاد آن می پردازیم.

نخست: تعریفات تمرکز زدایی

تعریف های زیادی از تمرکز زدایی وجود دارد، مهمترین شان:

·         درجه عدم تمرکز سلطه، یعنی پراکندگی و پخش آن بین اشخاص و سطوح مختلف اداره در یک موسسه یا در سطح یک دولت. ⁽¹⁾

·         انتقال سلطه قانونی، اقتصادی یا اجرایی از سطح حکومت مرکزی به سطوح پاینتر. ⁽²⁾

·         توانمند سازی نهاد های محلی در تصمیمات خاص مخارج (در سایه لوایح حکومت مرکزی) آنچه به خدمات عامه محلی تعلق داشته باشد. ⁽³⁾

·         توزیع سلطه، مسئولیت و وظایف در سطح ملی از حکومت مرکزی به موسسات حکومتی شبه مستقل تابع آن (Subordinate)  یا به بخش خصوصی. ⁽⁴⁾

·         انتقال جز از سلطه، مسئولیت و وظایف در سطح ملی از حکومت مرکزی به موسسات حکومتی تابع، یا شبه مستقل و یا موسسات خصوصی. ⁽⁵⁾

·         از دیدگاه هنری مادیک (Henry Maddik) تمرکز زدایی شامل دو اصطلاح است، نخست: نبود تمرکز (Deconcentration) و  منظور از آن سپردن سلطه مناسب از جانب حکومت مرکزی به ادارات دورتر جغرافیایی برای اجرای امور معینه می باشد، دوم: انتقال (Devolution) منظور از آن دادن سلطه و صلاحیت قانونی لازم برای اجرای وظایف سپرده شده می باشد. ⁽⁶⁾

·         از لحاظ گزینه ها، یا اختیارات عامه می توان گفت که تمرکز زدایی عبارت از جایگاه پیشکش نمودن کالا و خدمات بر اساس اولویت های افراد از خلال وسایل بازار است. ⁽⁷⁾

·         سپردن قدرت، سلطه و مسئولیت در اتخاذ تصامیم و برنامه ریزی ها، یا اداره توزیع منابع از حکومت مرکزی به حکومت های محلی شبه مستقل، موسسات خصوصی و موسسات غیر حکومتی می باشد.⁽⁸⁾

از آنچه گفته شد به این نتیجه می رسیم که تمرکز زدایی عبارت از توزیع سلطه و مسئولیت چه از راه تفویض یا انتقال، بین اشخاص و سطوح اداری مختلف در یک موسسه یا در یک کشور (بین حکومت مرکزی و سایر واحد های اداری شاخه های محلی، موسسات حکومتی و غیر حکومتی، بخش خصوصی و موسسات مردمی) است.

دوم: ابعاد و روش های تمرکز زدایی

1-     ابعاد تمرکز زدایی

تمرکز زدایی چند بعدی است: می تواند سیاسی، مالی، اداری و اقتصادی باشد، در زیر به شرح آن می پردازیم. ⁽⁹⁾

أ‌-        تمرکز زدایی سیاسی:

هدف از آن دادن سلطه بیشتر به مردم یا نمایندگان شان برای اتخاذ تصامیم عامه است؛ بر فرض اینکه تصمیمات که از روی مشارکت گسترده مردم اتخاذ می گردد نسبت به تصامیم حکومت مرکزی بهتر و بیشتر مرتبط با مصالح جامعه است.

طوریکه انتخابات به شهروندان زمینه شناخت بهتر از نمایندگان مناسب شانرا فراهم می کند و به نمایندگان هم این فرصت را می دهد تا از خواست ها و نیازمندیهای محل شان خوبتر آگاه شوند.

جمعی چارچوب تمرکز زدایی سیاسی را گسترده تر می بیند چنانچه تمرکززدایی سیاسی را عملیه قانونی که به موجب آن توزیع وظایف مختلف حکومت "قانونگذاری، اجرای و قضایی" از مرکز یک دولت به مراکز دیگر تابع همان دولت می دانند و نتیجه آن نظامی است که به آن "اتحاد فدارلی" می گویند.

اتحاد فدرالی متشکل از چندین حکومتی است که در مجموع یک اتحاد را تشکیل می دهد، در هر ایالت حکومتی و در هر حکومت این قوه سه گانه: قانونگذاری، اجرای و قضایی، وجود دارد. این روش حکومت، دولت تشکیل شده از ایالات، در اغلب کشورها دیده می شود، مثل: ایالات متحده امریکا، سویس، ارجنتاین، برازیل، مکزیک، اتحاد شوری سابق، یوگوسلاوی سابق، استرالیا، هند، مالیزیا و غیره.

ب‌-    تمرکززدایی اداری:

تقسیم صلاحیت و مسئولیت اداری و پلانگذاری منابع مالی برای عرضه خدمات عامه بین سطوح مختلف حکومت است. شکل ضعیف تمرکز زدایی اداری سپردن بعضی از سلطه های حکومت مرکزی به شاخه های تابع آن از لحاظ جغرافیایی است که شاخه ها تنها به فعالیت های که از طرف حکومت مرکزی به آن ها سپرده شده است اقدام می کند و تصمیم گیریها،  بازجویی و سلطه نهایی حق حکومت مرکزی است. در این صورت همه چیز زیر نظر حکومت مرکزی انجام می گیرد و سلطه واقعی ادرات محلی معنا نمی یابد، در واقع تغییر مهمی رخ نداده است.

تمرکز زدایی اداری زمانی شکل قوی به خود می گیرد که اداره های محلی اجازه برنامه ریزی، تمویل و مدیریت کردن شبه مستقل را داشته باشد.

ج‌-     تمرکز زدایی مالی:

مسئولیت مالی عنصر مهمی در تمرکز زدایی است. زمانیکه توقع داشته باشیم واحد های محلی و موسسات خاص وظایف شان را به خوبی پیش ببرند لازم است که سطح خوبی در آمد مالی و همچنان صلاحیت برنامه ریزی مصرف آن را داشته باشد.

عناصر تمرکز زدایی مالی: تقسیم صلاحیت در هزینه کردن بین سطوح مرکزی و محلی، دادن صلاحیت به واحد های محلی برای کسب مالیات، هماهنگ نمودن کمک مالی بین ایالت ها.

ممکن است با دادن حق وضع و اخذ مالیات به حکومت های محلی بجای حکومت مرکزی از لحاظ خدمت رسانی به مردم نیز پیشرفت حاصل گردد. در صورت ناکافی بودن در آمد محل، حکومت مرکزی می تواند حکومت های محلی را برای خدمت رسانی عامه تمویل کند؛ این نوع تمویل می تواند شرطی یا غیر شرطی باشد، در صورت تمویل شرطی حکومت محلی نزد حکومت مرکزی پاسخگو است، اگر تمویل شرطی نباشد حکومت محلی تنها پاسخگو در برابر باشندگان محل می باشد.

د‌-     تمرکز زدایی اقتصادی یا تمرکز زدایی بازار:

انتقال نظارت و مسئولیت از وظایف و خدمات حکومتی به سکتور خصوصی (موسسات خاص یا پروژه های خاص)، یعنی خصوصی سازی به معنای گسترده آن  برای تشویق مشارکت سکتور خصوصی در رساندن خدمات عامه، در این صورت وظایف که منحصر به حکومت است از این حالت خارج شده و موسسات غیر حکومتی نیز می توانند در آن (وظایف) مشارکت کنند.

در خصوصی سازی می تواند این موارد شامل باشد: اجازه یافتن سکتور خصوصی به انجام وظایف که قبلا منحصر به حکومت بود، تمویل برنامه های عامه با سرمایه گذاری های خصوصی، و انتقال مسئولیت خدمت رسانی عامه به سکتور خصوصی.

2-      روش های تمرکز زدایی:

تمرکز زدایی از سه روش صورت می گیرد: عدم تمرکز اداری، نمایندگی و واگذاری. ⁽¹⁰⁾

ü     عدم تمرکز اداری (Deconcentration): عدم تمرکز اداری تمرکززدایی به شکل ضعیف است، یعنی تقسیم صلاحیت ها بین ارگان ها (Offices) زیر چتر حکومت مرکزی بدون سپردن صلاحیت پلانگذاری یا اتخاذ تصامیم، پس مرکز هنوز تصمیمات اساسی را منحصر به خود دارد.

ü     نمایندگی (Delegation): به معنای اینکه رئیس به موجب قانون بخش از سلطه و صلاحیت خودرا به یکی از زیر امرهایش بسپارد اما هنوز رئیس مسئول اشتباهات نماینده اش است، همچنان نماینده نمی تواند خارج از صلاحیت سپرده شده کاری انجام دهد. رئیس می تواند هرلحظه نماینده اش را صلب صلاحیت کند، نماینده صلاحیت اصلی را ندارد.

ü     واگذاری (Devolution): تمرکز زدایی به شکل "واگذاری" نسبت به "نمایندگی" قویتر است، در روش واگذاری صلاحیت پلانگذاری، تمویل و مدیریت خدمت رسانی از حکومت مرکزی به واحد های محلی شبه مستقل (Quasi Autonomous) واگذار می شود. در این روش واحد های محلی به موجب قانون صلاحیت اصلی را دارا می شود و با مسئولیت های شان متوازن می گردد. همانگونه که صلاحیت تخصیص منابع مالی به واحد های محلی انتقال می یابد همچنان واحد های محلی مسئول تمام مسئولیت های متعلق به آن بدون مداخله حکومت مرکزی است.

تمرکز زدایی از هر روش که صورت گیرد باید برای دانستن اینکه تا چه اندازه نظام نزدیک به نظام عدم تمرکز است نکات زیر را باید در نظر گرفت:

·         با افزایش تصمیم گیریها در سطوح پایین و تکرار آنها عدم تمرکز بیشتر می گردد.

·         زمانیکه به تصمیم گیریهای سطوح پایین اهمیت بیشتر داده می شود می توان گفت که نظام رو به عدم تمرکز است.

·         اثرگذاری در انتخاب اولویت ها، هرگاه تصمیم گیری های سطوح پاین در انتخاب اولویت ها تاثیرگذار شود، نظام نزدیک به نظام عدم تمرکز است.

·         تا چه اندازه پلانگذاری ها در سطوح پایین زیر نظر سطوح بالا تر صورت می گیرد، هرگاه نظارت کمتر شد نظام نزدیکتر به نظام عدم تمرکز است.

نقاط مثبت و منفی ممکن در تمرکز زدایی

بدون شک تمرکز زدایی دارای ویژگیهای مثبت فراوانی است اما در صورت فراهم نبودن محیط مناسب تطبیق آن، بعضی نقاط منفی نیز پدیدار می گردد.

نخست: نقاط مثبت تمرکز زدایی

الف- مهم ترین مزایایی تمرکز زدایی از لحاظ سیاسی، اجتماعی و اداری:⁽¹¹⁾

1-      توانمند سازی شوراهای محل در مدیریت موثر امور خدمت رسانی عامه محل شان.

2-      دستیابی به پایداری سیاسی از طریق مشارکت فعال سیاسی مردم، طوریکه این فضای سیاسی منجر به تشکیل رهبران سیاسی محلی و در آینده رهبران سیاسی ملی خواهد شد.

3-      شکل گرفتن حکومت های محلی پاسخگو وکارآمد در سیاست ها و فعالیت های شان، و این پاسخگویی در صورت شکل گرفتن نظام غیر متمرکز دیمکراتیک چندین برابر خواهد گردید.

4-      گسترش زمینه مشارکت مردم از طریق ساختن حکومت نزدیک به مردم و آسان سازی تشخیص مشکلات که فراگیر محل است، طوریکه نمایندگان انتخابی محل از نیازمندیها و مشکلات فراگیر محل خوبتر آگاهند و با انتخاب شان حکومت بیشتر نزدیک به مردم می گردد، پاسخگویی بیشتر شده و فساد کاهش می یابد و تشکیل حکومت محلی بیشتر زیر نظر باشندگان محل می گردد و یک نوع رقابت را بین سکتور های مختلف ایجاد می کند.

5-       آگاهی مردم محل از اهمیت شان در نقش های که می توانند بازی کنند بیشتر می گردد و مشارکت شان را در توسعه دهی محل شان افزایش می دهد، در حل مشکلات مسئولیت پذیری افزایش یافته و مشکلات زودتر حل می گردد، اینگونه اتحاد در دولت های که مشتکل از چند ملیت و مذهب هستند افزایش می یابد.

6-      کاهش مسئولیت حکومت مرکزی و کوچک شدن تشکیل آن، سپس مدیریت آن آسان شده و قدرت جوابگویی افزایش می یابد و مردم می توانند آسانتر فعالیت های حکومت،  سرعت انجام عمل و بهره وری آنرا محاسبه کند. هماهنگی بین شاخه های حکومت آسان شده و فرصت را برای تجربه و آموزش اداره کنندگان واحدهای محلی افزایش می دهد.

ب- مزایای اقتصادی تمرکززدایی: مهمترین مزایایی اقتصادی تمرکز زدایی قرار ذیل است:

1-                  موثریت در خدمت رسانی عامه: موثریت که عدم تمرکز در خدمت رسانی عامه فراهم می کند دو بعدی است: تولیدی و تخصیصی. موثریت تولیداتی زمانیکه تولیدات با امکانات موجود صورت می گیرد، یک موازنه بین نیازمندی ها و اولویت بندیها مردم محل صورت می گیرد. تولید کنندگان محل بیشتر به باشندگان محل نزدیک اند آنها خوبتر نیازمندیها و اولویت بندی های مردم محل را می دانند و تولیدات هم مطابق آن صورت می گیرد. از جهت دیگر همانگونه که نیازمندی و اولویت بندی در نقاط مختلف یک کشور فرق می کند، تولیدات نیز مطابق به آنها گوناگون می شود، پس می تواند منابع مطابق اولویت و رغبت باشندگان تخصیص یابد، همچنان فراهم نمودن خدمات عامه محلی توسط واحد های محلی بیشتر موثر است. واحد های محلی نسبت به حکومت مرکزی در خدمت رسانی عامه مزایای نسبی دارد چنانچه این خدمت رسانی بر اساس نیازمندی و اولویت بندی مردم محل فراهم می شود. حکومت مرکزی به اندازه واحدهای محلی از نیازمندی های محل آگاهی ندارد و در تصمیم گیریها اختلاف نیازمندی بین ایالات مختلف نادیده گرفته شده  و کوشش می شود در تمام ایالت ها خدمت رسانی یکسانی صورت گیرد.

2-                  تشویق توسعه اقتصادی محلی: در نظام غیرمترکز با کم شدن بروکراسی و آگاهی باشندگان محل از اوضاع، شرایط جذب فعالیت های اقتصادی برای فراهم کردن کارهای زیر بنایی خوبتر فراهم می شود.

3-                  کاهش فقر و مهاجرت: در نظام غیر متمرکز واحدهای محلی مسئول اصلی خدمت رسانی اساسی، مثل تعلیم، صحت، آب و برق ... است، زمانیکه این امکانات به شکل بهتر با در نظرداشت نیازمندی ها و اولویت ها برای مردم محل فراهم شود، طبیعی است که مهاجرت کاهش می یابد. با فرض اینکه واحد های محلی بیشتر فقیر است – میزان فقر در اطراف نسبت به مرکز بالا است – واحد های محلی در نظام غیر متمرکز می تواند خوبتر سیاست های را دنبال کند که در نتیجه به کاهش فقر بانجامد، همچنان می تواند کمک به فقرا را خوبتر مدیریت کند.

دوم: آثار منفی ممکن در تطبیق تمرکز زدایی:

آثار منفی محتمل در تطبیق ناقص تمرکز زدایی / یا اجرای نادرست آن ⁽¹²⁾

1-      نقش گرفتن بیش از حد نخبگان در برنامه ریزی ها و مدیریت در محل ها، زمانی اتفاق می افتد که یک مجموعه کوچکی از گماشتگان محلی در برنامه ریزی ها، مصالح خود شان را نسبت به باشندگان محل ارجحیت می دهند خصوصا زمانیکه در انتخاب نمایندگان مشکلی به وجود آمده باشد (مشکل در نوع انتخابات یا تقلب در آن) و یا جوابگویی وجود نداشته باشد.

2-      انتشار پدیده فساد و خویش و قوم پرستی: خصوصا زمانیکه اداره های حکومتی بیشتر می گردد و وسیله های فعال جواب دهی نباشد، فساد یک تهدیدی احتمالی در نظام غیر متمرکز می گردد. 

3-      ضعیف شدن سلطه مرکزی: این امر باعث ضعف هماهنگی بین ایالت ها و داخل ایالت ها می گردد، تمایل به استقلال طلبی بیشتر می گردد خصوصا زمانیکه کشور متشکل از چندین ملیت و دین باشد. (اداره حکومت های غیر متمرکز قوی نیازمند حکومت مرکزی قوی است، مترجم).

4-      فراهم آوری ناقص خدمات عامه: تمرکززدایی به خاطر تکرار بعضی واحد ها مثل امور قانونی و اداری در سطح محل سبب بیشتر شدن مسئولیت مالی و کاهش کیفیت می گردد.

ولی در کشورهای که نتایج خوبی از تمرکز زدایی به دست آورده اند تاکید دارند که این جوانب منفی در دراز مدت حل گردیده و جوابگویی به نیازمندی های محل، کیفیت در خدمت رسانی عامه محل، توسعه اقتصاد محلی بیشتر شده و فقر و فساد کاهش می یابد. آنچه خبرگان جهانی به آن اشاره می کنند این است که هرچه تمرکز زدایی بیشتر شود سطح فساد کمتر می گردد.

مفاهیم مرتبط با تمرکز زدایی

مفاهیم که با تمرکز زدایی مرتبط است: حکومت محلی، اداره محلی و حاکمیت محلی

نخست: حکومت محلی و اداره محلی

زمانیکه یک کشور رو به تطبیق تمرکز زدایی می آورد صلاحیت که به واحد های محلی (تقسیمات جغرافیایی) سپرده می شود در قانون اساسی یا در سایر قوانین مشخص می گردد اما مفهوم حکومت محلی (Local Government) با اداره محلی (Local Administration) فرق می کند.

 اداره محلی بیشتر موقف اجرایی دارد، مثل سپردن بعضی صلاحیت ها و اختصاصات بین وزارت از پایتخت به شاخه هایش در مناطق مختلف، مانند ریاست یا مدیریت معارف، صحت ... .

اما حکومت محلی بیشتر در نقش باشندگان محل در اداره امور شان توسط خود شان، چه به صورت مستقیم یا غیر مستقیم (از طریق شوراهای محل که از آنها نمایندگی می کنند) متمرکز است، قسمی که باشندگان محل بتوانند آرا و افکار، رغبت ها و نیازمندی های شانرا در شکل دهی پلانگذاری ها ارایه نمایند. ⁽¹³⁾

حکومت محلی در هر کشوری وجود دارد اما با تفاوت قدرت، فعالیت شورا های محل یا نظام حکومتی محلی در کل.

واژه "حکم" ضرور نیست که حتما در برگیرنده سه قوه قانونگذاری، اجرای و قضایی باشد، همانگونه که ضرور نیست واژه "اداری" فقط موقف اجرایی داشته باشد، بلکه گاهی شامل پلانگذاری ها نیز می گردد، چنانچه به حکومت امریکا اغلب "اداره امریکا" گفته می شود در حالیکه آن حکومت دارای هر سه قوه قانونگذاری، اجرای و قضایی است، یا مدیر یک شرکت تنها به امور اجرایی نمی پردازد بلکه پلانگذاری نیز می کند. ⁽¹⁴⁾

به اضافه آنچه گفته شد تمایز دقیق بین نظام حکومت های محلی با در نظر داشت یک معیار مشکل است، بلکه معیارهای زیادی باید در نظر گرفت، مانند: تا چه اندازه استقلال مالی و اداری فراهم است، روش تشکیل شورا های محل ( از طریق انتخاب یا تعیین)، صلاحیت های محلی، حجم منابع مالی محلی ... .

دوم: حاکمیت محلی (Local Governance):

دیدگاه های نو  مفهوم حاکمیت محلی (Local Governance) را گسترده تر از مفهوم حکومت محلی(Local Government) می دانند، طوریکه نقش محوری حکومت محلی برنامه ریزی است که به اجرای پروژه ها می پردازد، اما در سایه حاکمیت محلی نقش محوری رهبری ارتباطات، مداخلات و فعالیت های داخل جامعه است.

مفهوم حاکمیت (Governance) در اثر عوامل داخلی (محیط داخل کشور) و عوامل خارجی (مرتبط با نظام جهانی)، پیشرفت تکنولوژی و پیشرفت علم اداره عامه بویژه در سال 1989 در یادداشت های بانک جهانی ظهور کرد.

1-     دلایل تحول از حکومت محلی به حاکمیت محلی:

عوامل زیادی سیاسی و اجتماعی بر حکومت های محلی فشار آورد تا برای حل مشکلات به وجه احسن، بیشتر انعطاف پذیر باشد و این عوامل سبب شد تا نظام حکومت محلی به حاکمیت محلی تغییر یابد. مهمترین این عوامل: ⁽¹⁵⁾

·         تنها دولت یگانه صلاحیتدار پلانگذاری ها و اجرای سیاست های عامه نمی باشد، بلکه فاعل های دیگر مانند سازمان ها و موسسات بین المللی، سکتور خصوصی و موسسات جامعه مدنی نیز اثر گذار است.

·         ظهور نهاد های سیاسی که حتا از نهاد یک کشور نیز فراتر می رود، مانند اتحادیه اروپا، منطقه تجارت آزاد امریکای شمالیNorth-American Free Trade Area)).

·         تغییر نقشه باشندگان در بیشتر مناطق محلی،  طوریکه نسبت کوچ از دهات به شهر ها افزایش یافت همچنان کوچ پی در پی از یک کشور به کشورهای دیگر، مانند کوچ از کشورهای افریقایی به فرانسه، از ترکیه به آلمان و ...، اینها باعث به وجود آمدن مناطق فقیر نشین و ثروتمند نشین گردید و در نتیجه سبب پدیدار شدن بازار مخفی (Underground Market) گردید و میزان جرایم افزایش یافت.

·         بالا رفتن میزان رعایت صحت و افزایش عمر بزرگسالان، در نوبه خود سبب افزایش مسئولیت اقتصادی محلی گردید. با ثبات نسبی تعداد کارگران و افزایش تعداد بزرگسالان سبب بالا رفتن نفقه اجتماعی شده و به قدرت تحمل اقتصادی محلی اثر گذاشت.

با عوامل که در بالا ذکر شد سبب گردید تا نظام حکومت محلی که تحت سیطره شورا های محلی انتخابی (Local Government) می باشد به نظام حاکمیت محلی که در آن مشارکت سکتور خصوصی و موسسات غیر حکومتی (Local Governance) وجود داشته باشد تغییر یابد و در کانفرانس اتحادیه بین المللی برای مدیریت شهرها در سوفیا (پایتخت بلغاریا) در سال 1996 خصوصیات و عناصر "حاکمیت محلی خوب"  چنین واضح گردید: انتقال مناسب مسئولیت ها و فعالیت های عامه به سطوح محلی مختلف با صراحت قانون، عدم تمرکز مالی و به دسترس قراردادن منابع کافی برای انجام فعالیت ها در سطوح محل،  مشارکت حقیقی مردم در پلانگذاری های محلی و فراهم آوری شرایط خصوصی سازی در اقتصاد محلی.

2-     تعریف حاکمیت محلی:

تعریف های زیادی از حاکمیت محلی وجود دارد، مهمترین شان: ⁽¹⁶⁾

ü       چگونگی فعالیت، صلاحیت، نظارت و مدیریت منابع توسط نهادها برای دستیابی به  توسعه اقتصادی و اجتماعی (بانک جهانی).

ü      قدرت حکومت در اداره منابع به شکل درست و اجرای سیاست های مناسب با شرایط محل.

ü      به رسمیت شناختن ارزش باشندگان و موسسه ها در فعالیت های اقتصادی و سیاسی. از این تعریف واضح می شود که تاکید در گسترش نقش جامعه مدنی بر چگونگی سیاستگذاری، اداره و پلانگذاری حکومت برای دستیابی به توسعه و مثمریت در اداره منابع و اجرای سیاست های عامه می باشد.

ü      فعالیت اقتصادی، سیاسی و اداری امور جامعه در تمام سطوح که منافع افراد و مردم در آن تامین شده باشد.

ü      به کارگیری  قدرت سیاسی و فعالیت ها در محل برای دستیابی به رشد اقتصادی و اجتماعی.

از آنچه در تعریف حاکمیت محلی بیان شد در می یابیم که مفهوم آن تکیه بر ضرورت انتقال حاکمیت از حالت ساختاری به حالت تعامل بین این سه نهاد: دستگاهای حکومت، نهاد های جامعه مدنی و سکتور خصوصی می باشد.

تعامل در این سه نهاد هرکدام نقش ویژه خودش را دارد، حکومت شرایط سیاسی و قانونی را مساعد می کند، سکتور خصوصی فرصت های شغلی برای افراد جامعه را فراهم می کند و نهاد های جامعه مدنی مشارکت مردم و شورا هارا در فعالیت های سیاسی و اجتماعی تامین می کند.

3-     ویژگیهای حاکمیت محلی خوب

حاکمیت محلی خوب دارای ویژگی های زیر می باشد: ⁽¹⁷⁾

ü      مشارکت"Participation": به معنای فراهم بودن وسیله های مناسب برای باشندگان محل برای سهمگیری شان در پلانگذاری ها، چه مستقیم یا از راه شورا های محل انتخابی، در تضمین منافع شان.  با وجود رقابت در بدست آورد وظایف عامه این امکان برای شهروندان فراهم می شود تا در انتخابات شرکت کرده و نمایندگان خویش را در سطوح مختلف انتخاب کنند. با وجود مشارکت مردم سیاستگذاری ها بیشتر قابل قبول مردم می گردد.

ü      حسابدهی"Accountability": حسابدهی پلانگذارها و اجرا کنندگان به باشندگان و ذینفع های دیگر. حسابدهی به آگاهی بیشتر باشندگان از آنچه در تصرف حکومت است می انجامد، در صورت که فساد یا کوتاهی در دستگاه های حکومتی حس شود، مسئولین پاسخگو هستند در صورت قناعت بخش نبودن دلایل باعث رای گیری در مورد ادامه وظایف آنها می گردد. همچنان اشخاص و موسسات غیر حکومتی می توانند در خدمت رسانی عامه با دستگاه های حکومتی رقابت کنند.

ü      مشروعیت "Legitimacy": قبولی شهروندان محلی  سلطه آنهای که در جامعه در چوکات قانون به فعالیت های عادلانه و مناسب و قابل قبول می پردازند با فراهم آوری فرصت های برابر برای همه جهت حفظ سطح زندگی شهروندان و تلاش برای بهتر شدن این وضعیت.

ü      موثریت و فعالیت"Efficiency & Effectiveness": از لحاظ فنی و روش حکومت محلی تعبیر می شود، به معنای اینکه تا چه اندازه واحد های محلی توانایی مدیریت، برنامه ریزی و پلانگذاری درست منابع محلی مطابق نیازمندیها و اولویت ها محل برای دستیابی به نتایج بهتر را دارد.

ü      شفافیت"Transparency": آسان بودن دسترسی مردم محل به معلومات فعالیت های دستگاه های حکومتی و بیشتر سازی مشارکت مردم در فعالیت ها.

ü      پاسخگویی"Responsiveness": به معنای کوشش دستگاه های محلی  برای خدمت رسانی به نیازمندی تمام باشندگان محل و پاسخگویی به خواستهای شان به ویژه فقرا وحاشیه نشینها. پاسخگویی با میزان حساب دهی و شفافیت ربط یافته و به نوبه خود به اعتماد مردم محل با دستگاه های محلی می انجامد.

در نهایت مفهوم حکومت (Government)  با مفهوم حاکمیت (Governance) فرق می کند، چنانچه حکومت به نهاد های رسمی کشور اشاره می کند که در آن تصمیم گیریها  در چوکات قانونی مشخص می انجامد و منابع  با حسابدهی مالی استفاده می شود، مفهوم حاکمیت برعلاوه حکومت نهاد های عام و خاص دیگر را نیز شامل می شود تا نتیجه قابل قبول حاصل گردد.

اگرچه حاکمیت محلی (Local Governance) نقاط مثبت زیادی دارد اما بعضی نقاط ضعف در تطبیق نادرست آن نیز بروز می کند، مثلا با چند جانبه شدن خدمت رسانی عامه  بر سر به دست آوردن منابع عامه کشمکش بین طرف ها ایجاد می گردد و مسئولیت اداره های محلی را در دستیابی به تعاون و هماهنگی و طرح استراتیژی بیشتر می کند و از نظر باشندگان با وجود نهاد های خصوصی شورا های محلی ضعیف جلوه می کند.

مفهوم عدم تمرکز در قانون اساسی بعضی کشورها

با مطالعه قوانین تعدادی کشورها می توان گفت که در بیشتر این قوانین به نوعی در مورد نظم دهی امور محلی زیر نام های مختلف تذکر یافته است، و ویژگیهای که در آن ذکر شده است بدون شک اشاره به نظام حکومت محلی دارد، علیرغم اینکه با عنوان های مختلف یاد شده است. اگرچه در تعدادی قانون اساسی بعضی کشور ها به شکل صریح و به تفصیل  به نظم دهی امور محلی اشاره نشده است اما در سایر قوانین شان به تفصیل و تشریح آن پرداخته شده است، در تعدادی اصطلاح که در قانون اساسی به کار گرفته شده است در سایر قوانین به شکل دیگر به آن پرداخته شده است. در تعدادی قوانین اساسی هم اصطلاح حکومت محلی و هم اداره محلی هر دو استفاده شده است، یا در تعدادی هم اصطلاحات گوناگون که از آن نظم دهی امور محلی تعبیر می شود به کار گرفته شده است. ⁽¹⁸⁾

در قانون اساسی فرانسه در ماده (34)، باب پنجم، که در مورد نظم دهی رابطه بین پارلمان و حکومت است، اصطلاح حکومت محلی آزاد (Free Local Government) ذکر شده است. همچنان در چوکات ماده (72) باب یازدهم در مورد نهادهای تقسیمات زونی اصطلاح حکومت خودی (Self Government)  آمده است و با همین اصطلاح ها حکومت این نهاد ها توسط خودشان از طریق شورا های محل انتخابی در زون ها، ناحیه ها، بخش ها، محل ها و ماوراء دریا ها یاد شده است. علیرغم عدم ذکر تمرکززدایی در قانون اساسی، در سال 1982 قانون آن صادر شد و در سال 1986 تعدیل گردید و ساحه پوشش این قانون، که می تواند واحد های محلی شریک حکومت مرکزی در قانونگذاری باشد، گسترش یافت.

در جاپان در فصل هشتم قانون اساسی نظم دهی حکومت محلی زیر عنوان "حکومت خودی محلی" (Local Self Government) آمده است و احکام خاص در مورد نظم دهی حکومت محلی در چوکات چهار ماده (از ماده 92 تا ماده 95) زیر نام نهاد های عامه محلی (Local Public Entities) و تاکید بر ضرورت احترام به اساس استقلال محلی (Local Autonomy) و موسسات مرتبط با آن ذکر یافته است. بر اساس مواد قانون اساسی در مورد نظم دهی امور محلی و نهاد های محلی، قانونی زیر عنوان Local Autonomy Law تصویب شد، سپس این قانون به هدف اصلاح نظام بر حال و نظام نبود تمرکز تعدیل گردید، در نهایت قانون فراگیر تمرکز زدایی (Comprehensive Decentralization Law 2000) صادر شد.

آلمان که یک دولت فیدرالی است، در قانون اساسی "حکومت خودی محلی" (Local Self Government) نام برده شده است. چنانچه در ماده (28) فصل دوم آمده است:

ü      بند اول: نهاد که در هر ایالت (Land)، بخش (County)، یا شهر (Municipality) از طریق انتخابات عمومی، مستقیم، آزاد و سری تشکیل می گردد از مردم آنها نمایندگی می کند.

ü      بند دوم: باید حق محلی ها در اداره امور شان از طریق قانون تضمین شود، همانگونه استقلال فراهم آوری مالی حکومت خودی محلی ضمانت گردد تا آن اندازه که حکومت های محلی حق حاصل کردن منابع مالی از طریق اجرا کردن مالیات را داشته باشد (Right to source of tax revenues) و همچنان ذکر شده است که چگونه تمام واحد های محلی خود از طریق دستگاه های انتخابی شان  با وظایف و مسئولیت های که استقلال مالی شان را تضمین کند (حق تعیین مالیات و نفع بردن از در آمد) حکومت کنند.

در فنلد، قانون اساسی در ماده 121 از حکومت خودی محل ها و زون ها زیر نام "Municipal and Other Regional Self-government" یاد آور شده است. همچنان در 17 مارچ 1995 قانونی زیر عنوان "قانون حکومت محلی فنلند" ((The Finnish Local Government Act صادر شده است.

قانون اساسی اسپانیا در بند اول ماده 103 مربوط به اداره عامه اصطلاح عدم تمرکز را بر مبنای خدمت رسانی مطابق مصالح عامه ذکر کرده است. در فصل دوم، ماده 140  این قانون در مورد "اداره محلی" (Local Administration)  از استقلال محلی ها در مسئولیت حکومت و اداره محل شان از خلال حکومت های شهر (City Government) که متشکل از اعضای مجلس های محلی انتخابی (از طریق انتخابات آزداد، مستقیم و سری) می باشد، ذکر شده است. در ماده 142 تعیین مالیات در حیطه صلاحیت واحد های محلی آمده است. از سایر قوانین که در مورد نظم دهی حکومت های محلی می باشد، می توان از "قانون اساسی حکومت محلی" (The Basic Law Local Government) نام برد.

در مالیزیا قانون اساسی به صراحت از حکومت محلی نام نبرده است فقط در فصل هفتم (ماده 95)  به ذکر "شورای ملی برای حکومت محلی" اکتفا شده است که در این شورا وزیر به حیث رئیس شورا، از هر ولایت یک عضو (که با حکم رئیس مجلس کشور تعیین می گردد) و 10 عضو از حکومت متحد در نظر گرفته شده است. این مجلس حکومت اتحادی و حکومت های محلی را در مورد صادر کردن قوانین متعلق به محل، مراقبت از فعالیت های حکومت محلی و توسعه محل ها مشوره می دهد.

فصل هفتم قانون اساسی افریقای جنوبی در چهارده ماده (151:164) زیر عنوان "حکومت محلی" (Local Government) به تفصیل در مورد چگونکی حکومت محلی در کشور می پردازد. در این کشور قوانین متعددی از نظام حکومت محلی بحث کرده است، مهمترین شان: قانون حکومت محلی و ساختار شهر ها (Municipal Structures Act Local Government) ( - شماره 117 سال 1998 (در سال 1999 تعدیل شد)- و قانون حکومت محلی و اداره مالی شهرها (2004) (Local Government Municipal Finance Management Act) می باشد.

در  قانون اساسی بلغاریا در فصل هفتم در (12) ماده، امور خاص محلی "تقسیمات اداری، انتخابات و شوراهای محلی و صلاحیت های شان" تحت عنوان "حکومت و اداره خودی محلی" (Local Self-Government & Local Administration) مشخص شده است.

در قانون اساسی کشور های عربی اصطلاح که از آن تمرکززدایی تعبیر شود، تفاوت دارد. در قانون اساسی تونس در فصل (71)  اصطلاح "جماعات محلی" آمده است، این دقیقا اصطلاحی است که در ماده های 100، 101، 102 قانون اساسی مغرب تذکر یافته است.

اما در قانون اساسی یمن فقد اصطلاح "سلطه محلی" به کار گرفته شده است. در قانون اساسی اردن سال 1352 اصطلاح واضح در مورد نظم دهی محلی تذکر نیافته است، فقط در ماده 121 آمده است: امور و مجالس دهات یا محل مطابق به قانون خاص اداره می شود.

در دو ماده (129، 130) قانون اساسی سوریه آمده است: "شورا های مردم محلی" شاخه ای از سلطه اجرایی حکومت است که در بر گیرنده رئیس جمهور و شورای وزیران می باشد.

در کشور های خلیجی اصطلاح اداره محلی یا حکومت محلی هیچکدام استفاده نشده است بلکه در این کشور ها به نظام مناطق، نظام دهات، یا ولایات اشاره شده است، چنانچه در عراق "قانون ولایات" وجود دارد.

از آنچه گفته شد در می یابیم که در قانون اساسی کشورهای عربی اصطلاح که تفسیر واضح از "حکومت و اداره محلی" داشته باشد، به کار گرفته نشده است.

خلاصه:

در پایان می توان گفت همانگونه که حرکت به سوی نظام غیر متمرکز یک روند مثبت است به همان پیمانه حرکت به سوی نظام متمرکز یک روند منفی می باشد. آنچه در عمل دیده شده است، نه نظام غیر متمرکز مطلق وجود دارد و نه نظام متمرکز مطلق، بلکه در واقعیت ترکیبی از این دو با نسبت های مخلتف می باشد، چنانچه حکومت مرکزی نمی تواند تمام صلاحیت و مسئولیت اش را به واحد های محلی (غیر متمرکز مطلق) بسپارد، هچنان تمرکز کل صلاحیت در مرکز (متمرکز مطلق) با نادیده گرفتن نقش اداره های پایین تر یا ادارات محلی مانند نادیده گرفتن کل ساختار دولت است.

به اضافه آنچه کفته شد به کار گیری عبارت "تمرکز زدایی" که در بر گیرنده انتقال سلطه و مسئولیت های مشخص از حکومت مرکزی به واحد های محلی است، در ادبیات عربی شکل این عبارت یا نام این روند کمتر انعطاف پذیر نسبت به ادبیات غربی است.

می توانیم عملیه توزیع صلاحیت ها و مسئولیت ها بین حکومت مرکزی و واحد های محلی را در مصر "قانون تمرکززدایی" نامید و هیچ منافاتی با قانون اساسی ندارد، یا می توانیم آنرا "قانون شوراهای محلی" بنامیم، طوریکه در دو ماده (162:163) قانون اساسی به مشخص نمودن روش تشکیل شورا، صلاحیت و رابطه اش با حکومت مرکزی می پردازد، یا همچنان مطابق به قانون اساسی می توانیم "قانون اداره محلی" بنامیم، به این معنا نیست که صلاحیت هایش محدود شود، یا می توانیم به آن "قانون حکومت محلی" بگوییم چون در قانون اساسی حکومت محلی تعریف نشده است، چنانچه در قانون اساسی نه عبارت حکومت محلی و نه اداره محلی آمده است.

منابع فصل اول

1.      Chnchal Kumar Sharm, Decentralization Dilemma: Measuring The Degree and Evaluating The Outcomes, Indian Journal of Political Science, No. 1, Vol LXVII, 2006, pp. 49-64.

2.     Maria Cecilia Escobar – Lemmon, The Causes And Process of Decentralization in Latin America, A Dissertation Submitted to the Faculty of The Department of Political Science in Partial Fulfillment of the Requirements for The Degree of Doctor of Philosophy in Graduate college, The University of Arizona, 2000, pp 18-25.

3.     Rani D. Mullen, Does Local Governance Matter? The Relationship Between Village Government And Social Welfare in Indiana States, A Dissertation Presented to The Faculty of Princenton University in Candidacy for The Degree of Doctor of Philosophy, June 2007, pp. 53-58.

4.     Hope, K.R., Decentralization and Local Governance Theory and Practice in Botswana, Development Southern Africa, Vol. 17, No. 4, Oct. 2000, pp. 519-534.

5.     Azfar, Omar, Satu Kakkonen Anthony Lanyi, Patrick Meagher, and Diana Rutherford, Decentralization Governance and Public Services: The Impact of Institutional Arrangements, A review of Literature, IRIS center, University of Maryland, College park, September, 1999, pp. 1-34.

6.     Aebyung Kim, Decentralization and Provision of public services: Framework and Implementation, Policy Research working paper, The World Bank, No. 4503, January 2008, pp. 4-8.

7.     Kuliposssa, F.P., Decentralization and Democracy in Developing Countries: An overview Development in Practice, 14 (6), 2004, pp. 768-778.

8.     Goldsmith, M., Autonomy and City Limits, In Theories of Urban Politics, Edited by judge, Staker & Woman, 1995.

9.     Alinio Bueenafe F., Philippine Local Government Officials Perceptions of Decentralization and its Effects on Local Governments, Administrative capabilities, dissertation submitted to the Faculty of Trachenberg School of Public policy and Public Administration of The George Washington University in Partial Fulfillment of the Requirements for the degree of Doctor of Philosophy, May 18, 2008, p.19.

10.  Kempe Ronald Hope, Snr, Decentralization and Local Governance Theory and the practice in Bostswana, Development Southern Africa, vol 17, no 4, October 2000, pp. 519-534.

11.  Christopher LA Monica, The Politics of Strengthening Local Government Institutions in Zambia, A dissertation Submitted in Partial Fulfillment of the Requirements For the Degree of Doctor of Philosophy, Boston University, Graduate School of Arts and Science, 2001, pp. 137-143.

12.  Schneider Aaron, Who gets what from? The Impact of Decentralization on Tax Capacity and pro Poor Policy, IDS working paper 179, Institute of Development Ttudies, France, 2003.

13.  Zaira J. Reveron Escober, Assessment of Decentralization Policy: Case of Venezuela, A Dissertation submitted in partial Fulfillment of The Requirements for Degree of Doctor of Philosophy at the University of Connecticut, 2005, pp. 12-17.

14.  د. سمیر محمد عبدالوهاب، اللامرکزیة و الحکم المحلی بین النظریة و التطبیق، جامعة القاهرة، کلیة الاقتصاد و العلوم السیاسیة، مرکز دراسات و استشارات الادارة العامة، 2009، ص41.

15.  د. سمیر محمد عبدالوهاب، الحکم المحلی فی ضوء التطورات المعاصر، مع دراسة خاصه لمصر و دول مجلس التعاون الخلیجی، جامعة القاهرة، مرکز دراسات و استشارات الادارة العامة، 2009، ص 9. و انظر ایضا:

- Diana Conyers, Future Directions: in Developing Studies: The case of Decentralization, World Development Xiv, 4, 1986, p. 11.

- Tulia G. Falle Ti, A sequential Theory of Decentralization: Latin American Cases in comparative prospective, The American Political Science Review, Vol. 99, No. 4, 2005, pp. 327-346.

16.  انظر:

- Mandira Kala, Decentralization in Kerla: Revealing the Deliberative sphere, Political Agency and Citizen Well-beings, University of Massachusetts Boston, office of Graduate Studies, June 2009, p. 11.

- Farah Fulton, Women's Participation in Decentralized Government: Panchayat Raj Institution in Rural RaJastham, India, Mays University, Halifax, Nova Scotia (Master Studies), 2008, p. 7.

- Erik Bryld, increasing Participation in Democratic Institutions Through Decentralization Empowering Women and Scheduled Castes and Tribes Through Panchayat Raj in Rural India Democratization vol. 8, No. 3, 2001, pp. 149-172.

- د. سمیر محمد عبدالوهاب، دور الادارة المحلیة فی التنمیة فی ظل التحول الی القطاع الخاص (الخبرة الدولیة) فی: السید غانم (محررا)، دور الادارة المحلیة فی التنمیة فی ظل اقتصاد السوق، المجلد الاول، جامعه القاهرة، مرکز دراسات و استشارات الادارة العامة، 2007.

17.  Farah Fulton, op-cit, p.9

18.  د. سمیر محمد عبدالوهاب، اللامرکزیة: اطار مفاهیمی، بحث مقدم الی موتمر "اللامرکزیة و تمکین المجتمعات المحلیة: الخبرات الدولیة و المصریة، الذی عقد بالتعاون بین وحدة دعم سیاسات اللامرکزیة بکلیة الاقتصاد و العلوم السیاسیة و المجلس الاعلی للثقافة 2-3 مایو 2010.